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社保改革前路探析:专访郑功成

2017-07-05 16:48  | 作者:    |   来源:财新网    | 点击量:
导读

社保的改革要如何兼顾公平与可持续性?社保制度设计的根本性原则究竟是什么?退休人员应不应该缴医保,若要缴,怎么缴?人们参加社会保险,到底应不应该期待多缴多得?中国人承担……

社保的改革要如何兼顾公平与可持续性?社保制度设计的根本性原则究竟是什么?退休人员应不应该缴医保,若要缴,怎么缴?人们参加社会保险,到底应不应该期待多缴多得?中国人承担的养老金还有下调空间吗,促成下调的抓手又在哪里?

记者 石睿

背景:

在国务院总理李克强于全国人大会议闭幕后的总理记者会上表示“地方政府可根据实际情况,阶段性地、适当地下调‘五险一金’的缴存比例”前后,上海、广东、天津等多地的“五险一金”费率都已略为下调。李克强的“让企业多减轻一点负担,让职工多拿一点现金”一语,成为许多民众心中对社保体系改革最鲜明的印象。

但是,除了降费之外,社保体系在法规和制度面的改革,牵动的层面更为根本,影响也更加长远。《十三五规划》中已经明确,社会保障制度改革的目标是“更加公平、更可持续”。那么,社保的改革要如何兼顾公平与可持续性?社保制度设计的根本性原则究竟是什么?退休人员应不应该缴医保,若要缴,怎么缴?人们参加社会保险,到底应不应该期待多缴多得?中国人承担的养老金还有下调空间吗,促成下调的抓手又在哪里?

对此,财新记者专访了全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成。

专访郑功成(一):退休人员缴不缴医保 不能一刀切

财新记者:我们注意到,与中共中央关于制定“十三五”规划的建议相比,正式在全国人大通过的“十三五”规划,删去了此前曾引发巨大争议的“研究实行职工退休人员医保缴费参保政策”,并将表述替换为“完善医保缴费参保政策”。这使喧腾一时的“退休人员还要不要缴医保”的问题,留下了一定的转圜余地。究竟,医保应不应该让退休人员继续缴?所谓的“完善医保缴费参保政策”,又将指向哪些政策方向?

郑功成:我并不赞成以所谓“养老金收不抵支”为由来延迟退休年龄,也不赞成以“医保基金不足”为由,来让退休人员缴费。因为,这种理由都是以减损公民的权益为条件。

我认为,退休人员缴纳医疗保险费,主要的依据,应当是医保制度的“权利义务相对应原则”,并为三大医保制度的最终整合创造条件;同时,这也能使退休人员的自由流动和迁徙更为方便。

从这个意义上来讲,退休人员缴纳医保费这一政策方向是正确的。但是,我们谈到退休人员缴费时要注意几个前提条件:第一,要保持原有的政策连续性;第二,不能简单地减损退休人员的权益。退休人员缴纳医疗保险费用,应该要有利于医疗保险制度的可持续发展、有利于更好的维护老年人的医疗保障权益。

财新记者:那么,究竟要如何在“不减损退休人员权益”“维持政策连续性”的前提下,推进医保改革?

郑功成:医疗制度改革不能简单的“一刀切”。以退休人员缴纳医疗保险费用为例,有四种方案可以选择:

第一种方案,就是“老人老办法、新人新办法”。这种方案的改革成本最低,同时也没有减损现已退休人员的权益。因为,要考虑到以前退休的“老人”,过去拿的是低工资、现在的养老金也不算太高;退休之后,再支出医保缴费负担,对他们的权益是一种损害。同时,也使我们的法律和制度,丧失了公信力。我们应该兼顾到已有的承诺,不能轻易地让已退休的老人再缴医保费。

那么“新人”为什么就可以用新办法呢?因为“新人”跟“老人”相比,拿的不再是普遍性的低工资了。第二种方案,就是“花钱买机制”。

就像去年实施机关事业单位的养老保险改革一样,你看,这个改革为什么没有人反对?因为涉及到改革的人员都涨了工资。看起来,财政为此支出了一大笔钱,但是新的机制实际上确立了。从此开始,所有机关事业单位的工作人员,都必须为自己的养老保险缴费。因此,如果想要快一点地推进退休人员缴纳医疗保险费的政策,就可以选择“花钱买机制”─也就是将退休老人的医疗保险费纳入养老金,并提高其养老金水平,这个初始成本由财政承担。

第三种方案,就是不要简单“一刀切”,而是根据老人的年龄─例如,让70岁以上的不缴纳了。这种方案实际上是减轻了老人的负担,同时让要缴费的退休人员对此也有预期。第四种方案,则就是简单 “一刀切”,所有退休人员都要开始缴纳医保费用。

从这四种方案来看,第一种是最公正的,第二种也没有减损已退休人员的权益,第三种有一定问题,第四种明显不合理。我们不能因为医疗保险基金有风险就要老人缴费,这是讲不通的。因为已退休人群过去参加工作时,法律规定退休后不需缴费,意味着政府和民众已经达成了协议;即使医保基金维持不下去,可以需要采取其他方式,而不能强制已退休人员缴费。

事实上,医疗保险制度可想的办法还有很多。现在,中国的医疗保险基金结余过万亿,这么多钱如果用好了,就不会如此紧张;现在用不好,与统筹层次不高有关,也与现行的职工医保制度的结构缺陷有关。

因为,职工基本医疗保险的个人账户一直是在低效运营。更为重要的是,过度医疗、药价虚高、重复检验等等所导致的医疗浪费,消耗了巨额的公共投入与医保基金,也让患者承担了高昂的代价。如果不尽快想办法解决这些现实问题,只简单地让老人缴费,当然不会得到公众认同。

财新记者:也就是说,保证医疗保险基金的可持续性,一方面要坚持权利义务对等,也就是充实基金收入;另一方面,对支出同样也要有所控制?

郑功成:现在来讲,医保基金的改革主要不应该是开源,而是节流。

因为从职工角度来说,缴纳医疗费用的比例不算低了,因此主要是要节流,并且要用好基金。现在,个人账户结余共有几千亿的现象,已被诟病多年了。本来医疗保险就是强调互助共济,所以个人账户的设计,就是违背医疗保险制度客观规律的。

我一直呼吁个人账户需要取消,这个基金要并到统筹基金。同时,医疗过程中的浪费就更不用说了;还有行政资源浪费─目前城乡居民的基本医保由人社部、卫计委两个部门管理,两套行政系统、两套经办机制、两套信息系统,重复参保、遗漏参保,这里面有多大的浪费?这些才是最值得我们下功夫解决的。■

专访郑功成(二):养老金降费的空间当然还很大

养老改革如何迈向可持续

财新记者:今年,养老保险也出现了一个新的变化,养老金上调幅度仅为6.5%左右,低于多年来每年固定调涨10%的水平,你认为改变的原因是什么?

郑功成:过去很长时间里,每年养老待遇的上涨幅度都是10%,因此,大家脑子里面固化了“每年都涨10%”的印象。但是,每年养老金待遇都以固定幅度增长不科学─如果物价上涨很厉害、工资涨得很高,退休金的涨幅还不应只是10%。

我想强调的是,养老金的增长必须要有一个正常的增长机制,要给退休人员稳定的安全预期。这种预期就是:无论有多长寿,养老金都能够保障我的基本生活有质量。过去统一上涨10%,对于以前拿低养老金的人并不公平;因为原本养老金基数越高的人,调整后拿的养老金就会越来越高,这样差距会越来越大。

因此,我们现在要有一个正常的增长机制,这个正常的增长机制基本上考虑两个因素,一是物价,二是工资增长水平。根据这两个因素来看,今年增长6.5%还是比较正常的,因为城镇居民人均可支配收入,去年增长了7.4%;2015年城镇居民物价水平是1.4%。值得注意的是,正常的增长机制应该有一个数据模型,就是根据相关指标计算得出增长幅度。在正常的增长机制下,退休人员才有稳定的预期。

财新记者:我们注意到,与往年只涉及企业退休人员待遇调整不同,今年的政府工作报告中明确,养老金待遇上调得对象,首次包括了机关事业单位。这样的变化是不是养老制度“并轨”之后更为公平的体现?

郑功成:把企业和机关事业单位的退休人员养老金待遇,统一上涨6.5%,客观上有缩小企业、机关事业单位退休人员的养老金待遇的作用。

在养老“并轨”之前,机关事业单位退休人员待遇,是根据在岗职工的工资上涨水平增长的,远远不止6.5%,其相对比例,肯定会比企业退休人员高。现在按照统一比例增长,机关事业单位退休人员的退休金涨幅,实际上就变慢了。

可见,养老金制度“并轨”后,制度变得更加公平,但这是一个缓慢的过程。这里面其实也采用了“老人老办法、新人新办法”─机关事业单位养老金“并轨”后参加工作的人员,将来得退休待遇与企业职工退休待遇差不多。

值得注意的是,职业年金有可能成为机关事业单位和企业职工,未来退休待遇有差距的主要原因。因为,机关事业单位的职业年金是普遍建立的,而企业建立职业年金的比例较低。所以,机关事业单位的养老金制度改革是一个完整的双层架构;而企业养老金只是名义上的双层架构,实际上还是只有“基础养老金”的单层架构,第二个支柱─企业年金,还没有全部建立起来。

养老金还有下调空间的六个理由

财新记者:养老保险另一个引人关注的问题是费率过高,“十三五”规划中也再次明确要“适当降低缴费比例”。但是也有论点认为,目前的基本养老基金可持续性堪忧,很难有降费空间,对此,你是否认同?

郑功成:我认为养老金降费的空间还很大。

第一个原因是,目前实际缴费的费率比名义缴费的费率还低;如果把缴费基数做实,名义缴费的费率马上就能下降。

第二,国有资本要划转养老保险基金,老年人的历史欠账不能让现在的人承担。老年人过去没有缴费,并不是没有承担义务,只是通过低工资凝结到国有资本里面了;通过国有资本划转,把历史欠账还上,费率就一定会有下降空间。

第三,养老金实现全国统筹后,费率也自然能有所下降了,因为基金可以在全国范围内调节。

第四,现在基本养老金的结余数万亿,都放在银行里贬值;这部分基金拿来投资运营后,费率又有下降空间。

第五,中国现在还有2、3亿人的年轻劳动力没有加入职工养老保险,加入之后费率也可以下降。

第六,我们现在退休年龄只有54岁,逐渐延迟退休,也会在客观上将负担延后,现在的费率也可以下降。

同时,现在财政支持还没有到位,财政部门必须要承担责任。我不赞成财政承担“兜底责任”,但是财政应该尽责,包括要对历史欠账负责;但到底是要兜底还是按比例分担,这可以讨论。

我个人支持财政按比例分担责任。以德国为例,财政负担养老保险金支出25%的责任,假如今年支出1000亿欧元,250亿由财政负责,明年预计支出1200亿,财政负责300亿,这样一来财政责任就非常明晰。当然,如果这些措施都不采用,降费当然不存在空间。■

专访郑功成(三):“多缴多得”不该成为社保原则

财新记者:目前社会保障机制的设计原则还有一些争论,比如“十三五”规划建议中提出“健全多缴多得激励机制”,但是正式发布的“十三五”规划却删除了这一点,对此你怎么看?

郑功成:这一句话删得好,我今年2月在《人民日报》发表文章,就明确阐述了“多缴多得”从来不是社会保障的原则,而是市场法则、商业保险的法则。

社会保障不能单纯强调多缴多得,要强调互助共济。比如养老保险,人们参加养老保险最可靠、最重要的功能,就是希望无论我们多长寿,都有一份稳定、可靠的经济收入。再比如失业保险,一般机关事业单位的人很少失业,但是他们也缴费。如果只有存在失业风险的人才参加失业保险,那么这个制度怎么能持续存在?

实际上,失业保险就是在岗者帮助失业者,如果失业就可以得到帮助,在失业的过程中有基本的经济来源。

再看生育保险,如果考虑多缴多得原则,那么只有20、30岁的女职工愿意多缴,男职工和已经生育的女职工就都不参加了,这一制度还怎么持续?生育保险就是为生育的女性化解除后顾之忧,尽管女职工过了生育期,但是也可以为年轻女性提供支持,正如自己当年享受其他人提供的支持一样。

医疗保险更是如此,多缴不一定多得,少缴不一定少得,关键是让所有参加医保的人,能够不再担心疾病医疗开支的后顾之忧。因此,在社会保险方面,要强调互助共济和集体主义的意识,要强调社会的公平公正,不能只从利己出发,更不能等同于市场交易,否则就不是社会保障,而是商业保险。

精算可以是技术参考 不能当决策理由

财新记者:精算原则也是来源于商业保险领域。但是“十三五”规划在社会保险体系中强调了“坚持精算平衡”,那么社会保险精神与精算原则应该是什么关系?

郑功成:精算作为一种技术工具,当然可以利用,但是精算也不是决策最重要的依据。因为精算的根本缺陷在于都是单线条思维,而不能看到数据背后的社会因素、文化因素甚至宏观层面的经济因素。

我们需要重视精算技术的应用,也可以将精算原则作为决策的参考,根据推算可以使得政策走得更平稳,但是不应该通过精算决定政策,精算只能为政策制定提供服务、提供参考。

社会保障自古以来、古今中外从来就是政治决策。当年俾斯麦创立社会保险制度,就是为了化解劳资矛盾;美国罗斯福支持社会保障,则是为了应对经济危机,当时失业工人比例高达28.7%,这样的决策依据完全不是精算。

社会保障不能仅仅考虑效率,更为重要的是公平。就像养老保险的全国统筹,有些地区反对搞,但是世界上哪个国家像我们一样?各个地区社保缴费不一样,如珠三角等地方,单位养老缴纳费率只有12%,其他地区则20%左右。社保缴费是法定的劳工成本,这是市场经济的底线——公平。

现在全国统筹遇到很多阻碍,但是哪个理由都站不住脚,因为社保缴费是法定劳动成本,全国各地应该要公平。从全局角度来讲更是,社保缴费从来就不是地方利益,而是国家利益。因此,我们需要多考虑国家利益、社会公正,而不是简单地将市场交易、利己主义搬入社会保障领域;社保,应当是维护社会公正的基本制度安排,也应当是维护社会稳定与和谐的基本制度保障,其许多价值都不是可以从经济上计量得出来的。■

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【责任编辑:龚婷】

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郑功成

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1964年生,湖南平江人,武汉大学政治经济学专业毕业。中国人民大学教授劳动人事学院副院长、教授、博导,全国人大常委会委员,国务院政府特殊津贴获得者。兼任国务院首届医改咨询委员会委员、国家减灾委专家委副主任、中国劳…

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