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观点|李建华:乡村自治的政治伦理困境

2018-01-21 09:42  | 作者:李建华    |   来源:原创    | 点击量:
导读

乡村自治是一场亿万群众参与的“草根民主运动”,有学者称之为“中国民主政治发展的重要的逻辑起点和现实基点”。然而,在三十余年的农村基层自治实践中,越来越多地出现了理想与……

       观点|李建华:乡村自治的政治伦理困境

 

2018年参加的第一次学术会议主题是“乡村振兴与乡村伦理”,与中央1号文件相匹配?也许是偶然,但也不排除政治关怀与伦理关怀存在某种天然的暗合与明示。

在我国乡村自治的历史进程中曾长期表述为“村民自治”。官方文件一般将“村民自治”与城市社区的“居民自治”分别作为基层群众性自治的两大组成部分。比如党的十六大报告就将“村民自治”和“居民自治”分别表述。直到党的十七大,才将两者合并表述为“基层群众自治”,后来的十八大、十九大也是讲“基层群众自治”。

在长达几千年的封建社会中,中国乡村一直延续着自治传统。家族和乡绅是自治的主导性力量。直到民国时期,才开始突破“皇权止于县政”的路径依赖,设立了区政府和乡政府,行政性力量强力介入乡村社会生活。建国初期,执政党并未从根本上改变以行政为主导的乡村治理思路。改革开放以后,带有浓重计划经济色彩的人民公社体制松动,行政性力量有撤出农村的迹象,这一方面使得社会管理力量的自由空间宽松起来,另一方面也使得乡村秩序出现混乱,公共事务极少得到有效管理。于是,乡村自治传统再次被激活。此时的乡村自治,由于长达百余年的现代性民主要素的注入,已与中国封建社会的乡村自治大相径庭。1982年宪法对广西农民首创的村民委员会制度给予了充分肯定,将其定性为“基层群众自治组织”。乡村自治正式拉开历史的序幕。

乡村自治是一场亿万群众参与的“草根民主运动”,有学者称之为“中国民主政治发展的重要的逻辑起点和现实基点”。然而,在三十余年的农村基层自治实践中,越来越多地出现了理想与现实的困局。村民委员会是农村基层自治的重要主体,由村民直接选举产生,作为村民权力的委托者理应对全体村民负责;但乡级政权拥有法律赋予的指导权,常利用行政性力量强力干预农村基层自治事务,乃至于将村民委员会作为政府在农村的“一条腿”。乡村自治组织的角色冲突导致行政主导性和自治性反复地进行权力博弈。

 

一、角色困境:自治组织双重身份的纠缠

就农村基层自治而言,村民委员会和村干部被自己、上级政府、村民等赋予了多重的角色期待:上级政府期待村委会和村干部扮演政府代理机构的角色,作为基层政府在乡村的“一条腿”,承担起延伸国家行政权力的功能;村民们通过投票民主选举出了村委会和村干部,自然期望他们成为村民利益的代言人和保护者,公正行使村民自治权力。而村干部作为一个个具体的人,他们在组织中、在家庭中、在整个村子里又分别扮演着各种不同的角色,他们在内心对自己也有着不同的行为期望,比如期望做一个无私的干部、期望做一个好家长等等。但正所谓“鱼与熊掌不可兼得”,角色之间可能存在天然的冲突与矛盾,支配这种矛盾的正是个体的价值取向。当自治组织和组织中个人的角色扮演,与自己、上级政府、村民的期待不同或冲突时,伦理困境就产生了。如征地拆迁中有的村干部就自杀了。

 

二、利益困境:公共利益与私人利益的冲突

中国特色政治体系的干部队伍中的基层明显存在着一个断裂带——乡、村干部实际上具有不同的身份——乡镇干部是国家干部,吃皇粮,其生活资源基本仰仗国家供给;村干部除掌握一定的权力以外,与普通村民没有什么根本性差别,仍然是农民,必须靠自己及村级自治组织来解决自己和家庭的生活问题。因此,村干部最初就已经知道了自己和上级的差别,因而也就具有了虽然是初步但却是明确的对于自己和家庭的利益意识。王思斌教授曾经提出一种与此相类的“边际人”理论,即村干部们的基本身份仍是农民,他说“村干部处在国家行政管理系统和农村社区自治系统的中介位置,既是这两个系统利益一致的结合点,又是这两个系统利益冲突的触发点”。当村干部自认为他们所获取的生活资源已难以满足个人和整个家庭的需要时,他们就会将视线转向村庄公共财产和公共收益,利用手中掌握的权力和村民的信任,逐步侵蚀公共利益在村庄自治的特定范围内,村民集体利益就是农村自治组织所要追求的公共利益。村干部身为自治组织的成员,不断寻求并促进村庄公共利益的实现是其职业道德的要求;同时作为独立的个体和承担着家庭角色的社会人,他们也会有追逐私人利益以满足自身和家庭的需要与欲望的必然性,这当然也是伦理规则所允可的合理行为。当追逐公益和私益的目标出现不一致时,便构成了行为主体在道德选择上的两难。

 

三、权力困境:行政主导权与自治权的对立。

乡村自治权不是农民们所固有的,而是来自于主权国家的赋予。从法律体系的特点来看,中国在推动农村基层自治时采取的更像是大陆法系国家对自治权界定的方式,即自治机关和自治主体享有充分的自治权,但同时自治机关有义务协助基层政府开展工作。因此,如何处理好自治权与国家行政权的关系,是一个十分重要的问题。如果认定行政权优先于自治权,则强势的行政力量将严重挤压村庄自治的自由空间,自治很可能沦为行政的附庸,徒有其表;如果认定自治权优先于行政权,则行政力量很可能丧失在村庄治理上的话语权,严重的话甚至走向“乡政”与“村治”的对抗。虽然“乡政”与“村治”之间的对立并不是非此即彼、势如水火,但是要维持行政权与自治权之间脆弱的均衡状态,尺度把握的难度相当大。在两种权力的对立与博弈中,村民自治主体很难作出负责任的选择,便造成了权力的困境。

另外,自治权与政党领导权之间的关系也是一个重要问题,而且是具有中国特色的特殊问题。在中国的政治格局中,执政党拥有对政治的绝对领导权,且与各级政府共同分享了政治权力。这种现象被称为“党政二元权力结构”。对村庄而言,政党领导权是国家行政权某种意义上的延伸。这种二元结构在农村基层表现为村党支部和村民委员会的权力并存。由于两者在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力四方面具有截然不同的特征,极易导致权力的对立与责任的冲突,尤其是在实行“一肩挑”体制的村庄。当两种权力的话语指向不一致时,村干部究竟是应该履行党内责任、服从国家权力,还是遵从村民意志、坚持自治权力?

 

四、道德困境:以德服人与以财服人的难容

带有传统乡村“自治态”色彩的农村基层自治,最初选举的村庄当家人大多是公信力强、道德高尚的“贤人”,以有目共睹的个人品行为凭借,他们在管理村庄公共事务、调解民间纠纷时具有较高的道德说服力,能够公正、公平处事,安分守己做“官”。这种选举偏好主要是基于当时农村社会混乱无序的基本状态,最初也适应了农村基层自治的发展要求。我们将此模式称之为“贤人治村”。渐渐地,中国经济社会转型使得农村也出现了剧烈的变迁,市场化为农村经济注入了活力,产生了一批“先富起来”的人;经济的发展鼓舞了功利主义、实用主义和拜金主义的泛滥,对财富的膜拜开始充斥村民的内心,权威的道德退居自我良心评判的一隅。如此,村民的选举偏好逐渐由“贤人”向“富人”倾斜。这些“先富能人”土生土长在农村,但又基本脱离了传统农业的生产方式,属于新型农民群体。由此,农村实现了从“贤人治村”向“富人治村”的转变。农民所希冀的“富人治村”,无非是期待致富能力强的“先富”能够带动全体村民走向共同富裕,至少是村民普遍得到实惠。富人和贤人一样也是“能人”,由于卓越的经济才干,他们在乡土社会中也具备一定的权威,这一点我们不可否认。但是富人是否应该也是贤人呢?富人担任村官所赖以服众的资源凭借是他们的财力、势力?还是他们的道德公信力?以财服人与以德服人,形成了富人村官潜在的两种路径选择。

 

造成这些困境原因的是多方面的:一是差序格局并没有被打破。现实中的村官都有一种与上级官员交往的心理倾向,有些村官与乡镇干部存在良好的私人关系,他们会不会因此损“自治权”而顺从“行政权”的主导?村官是土生土长的村落农民,熟悉的乡民给予了他神圣的权力,出于自身或村庄的因素,村官也有可能一味地保护“自治”、拒绝行政权力,从而走向“过度自治化”的泥潭。

二是制度设计不科学。乡政与村治的衔接存在制度空隙。国家干部体系的基层断裂。乡镇干部是国家干部,吃皇粮,其生活资源基本仰仗国家供给;村干部除掌握一定的权力以外,与普通村民没有什么根本性差别,仍然是农民,必须依靠自己及村级自治组织来解决自己和家庭的生活问题。这就是国家干部体系在基层的断裂,断裂带的形成来自于行政组织与自治组织的不同性质。三是道德权威虚置化。乡村自治中国传统乡村“自治态”的延续和继承,两者间存在一定的历史关联,但又有所区别。基于道德秩序的传统“自治态”主要有三个内在要素:一是处于权威地位的传统道德;二是传统道德的体现者和承担者,在乡村社会就是指家族代表和士绅;三是乡村自治秩序。传统道德是这个秩序的权威规则,家族代表和士绅是维护这个秩序的实践主体。三者构成一条完整的体系链,共同的存在才维持了乡村社会两千年的自治状态。但是,近现代中国社会发生了政治、经济、文化上的重大变迁,改良与革命对传统道德形成摧枯拉朽式的颠覆,为农村自治态提供合法性、规制性、权威性的封建道德已经式微。所以,当农村自治传统在现代社会被重新激活时,面临的是有自治秩序而无权威道德的局面。

     党的十九大提出乡村振兴战略,强调要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。问题在于,由于制度设计方面的问题,可能导致自治、法治、德治三者的断裂,如何统一,如何结合,如何协调,真的需要严肃思考,认真对待,否则就是困境变困难,困难变灾难。

 

                                   2018.1.20

 

 

 



【责任编辑:李建华·道德观察】

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